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关于印发《宁波杭州湾新区关于推广运用政府和社会资本合作模式(PPP)的实施意见》的通知
发布日期:2016-06-13信息来源:新区管委会浏览次数:字号:[ ]
甬新管发〔2016〕20号

各局(办)、庵东镇人民政府、各直属国有公司:

  《宁波杭州湾新区关于推广运用政府和社会资本合作模式(PPP)的实施意见》已经党工委(管委会)会议审议通过,现予以印发,请遵照执行。

 

 宁波杭州湾新区开发建设管理委员会

  2016年6月13日

  

宁波杭州湾新区关于推广运用政府和社会资本合作模式(PPP)的实施意见

  为贯彻落实十八届三中全会精神,深化投融资体制改革,鼓励和引导社会资本参与新区公共服务项目投资、建设、运营,增强公共产品和服务有效供给能力。根据《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发[2014]60号)、《宁波市人民政府办公厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见(试行)》(甬政办发[2015]114号)、《宁波市财政局关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见(试行)》(甬财政发[2015]764号)等文件精神,现就推广运用政府和社会资本合作(Public Private Partnership,简称PPP)模式,提出如下意见:

  一、总体思路

  贯彻落实十八届三中全会精神,深化投融资体制改革。按照“政府主导、市场运作,风险分担、互利共赢,积极稳妥、有序推进”的总体思路,保障新区“十三五”期间重大项目和重点工程建设及运营,积极推进政府与社会资本在公共服务、基础设施等领域的合作,进一步鼓励社会投资特别是民间投资,盘活存量、用好增量,推进基础设施建设,提高公共产品的可及性及供给质量与效率。

  二、基本原则

  (一)权责对等原则。树立符合市场经济要求的契约精神,严格按照合同办事。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,合理分配项目风险,项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担,政策、法律和最低需求风险等由政府承担,自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。

  (二)科学决策原则。运用物有所值(VFM)评价方法,在项目选择时进行充分评估论证,与传统的政府直接建设运营方式进行比较分析,确保采用政府和社会资本合作模式后,能够提高公共服务的质量和效率,或降低使用者成本,增强决策科学性。

  (三)激励相容原则。综合考虑项目财务效益和社会效益,建立收益分配和绩效考核制度,一方面通过动态调整收费定价或政府补贴、收益分成等,既要保障社会资本有机会获得合理回报,项目可持续运营,也要避免谋取暴利。另一方面建立严格的绩效评价机制,对提供的公共产品和服务的可及性、质量和资金使用效率等进行综合评价,确保项目建设运营达到预期效果。

  (四)互利共赢原则。充分考虑社会公共需求和政府管理需求,合理照顾企业业务拓展和投资回报,确立社会效益和经济效益的长远发展目标,有效平衡经济与社会效益,实现政府、社会资本和社会公众共赢。

  三、项目范围

  PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施等项目,优先选择价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求相对稳定、合作期限较长的项目推广运用。根据我区实际,重点推进以下项目:

  (一)市政设施项目。包括公共交通、停车设施、园林绿化、燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理、固废处理、地下空间开发、主次干道、快速路等;

  (二)交通设施项目。包括公路、铁路、机场、城市轨道交通、水路和交通场站、民用航空等;

  (三)公共服务项目。包括医疗、养老、教育、文化、体育、旅游、商贸物流市场、会展场馆、菜市场、菜篮子商品平价供应点、社区商业邻里中心等;

  (四)城镇化提升项目。包括旧城改造、保障性住房、棚户区改造、综合性区域开发等;

  (五)水利项目。包括节水、水系整治、引调水、水库建设、防洪治涝、海堤建设、水系连通等项目;

  (六)其他项目。包括信息化、能源、资源环境和生态保护等项目。

  对于已建成的存量项目和现有资产,区财政部门应会同相关行业主管部门,积极探寻植入PPP模式,盘活存量资产。可通过委托运营、股权转让、增资扩股、收益权转让、经营权转让、融资租赁、基金引导、整合改制等多种方式对原项目进行升级改造或合作经营,以缓解财政资金压力、提升经营管理水平、改善公共服务质量。对于新建公共服务、基础设施以及新型城镇化试点等项目,应在评估论证的基础上,优先考虑采用PPP模式建设,确因客观条件限制无法实现PPP模式合作的,再行考虑安排其他建设资金来源。

  四、操作流程

  (一)操作模式选择

  1.经营性项目。对于具有明确的收费机制,并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目,可通过政府依法授予特许经营权,采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)、转让—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)等模式推进。

  2.准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目,可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施,采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)等模式推进。

  3.非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目,可通过政府购买服务、委托运营等市场化模式推进。

  (二)主要操作流程

  1.项目识别

  (1)编制初步实施方案。增量项目由新区经发部门牵头,存量项目由新区财政部门牵头,各行业主管部门配合,根据新区总体规划及各行业专项发展规划,从公共服务的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在可实行PPP模式的项目。各行业主管部门或政府委托的项目实施机构编制初步实施方案,并借鉴物有所值(VFM)的评价理念和方式,进行必要性、可行性、经济性、合规性评估论证,评估论证通过后的相关资料递交新区财政部门开展物有所值和财政承受能力评估。

  (2)物有所值与财政承受能力论证。新区财政部门会同相关部门对项目初步实施方案开展物有所值评价工作,并根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素,对政府付费或财政补贴的项目,开展财政承受能力论证。

   2.项目准备

  (1)编制实施方案。物有所值与财政承受能力评估论证通过后,项目实施机构应组织编制PPP项目实施方案。根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号)要求,实施方案包括:项目名称及基本情况、项目实施机关、项目的基本经济技术指标、合作伙伴应具备条件、风险分配基本框架、项目运作模式、交易架构、合同体系、监管架构、招标(采购)方式的选择、产出标准和绩效指标及应当明确的其他事项。必要时,可聘请第三方专业顾问机构予以协助。同时,可通过组织市场测试,向有意向参与项目合作的社会资本征集对项目实施方案的反馈意见。

  (2)实施方案审核。项目实施机构将拟定的项目实施方案经新区财政部门审核后提交新区PPP工作领导小组讨论,通过后的项目实施方案报党工委(管委会)会议批准。按照项目实施方案设定方式和条件,牵头组织社会资本采购工作;未通过的项目实施方案,可在实施方案调整后重新提交PPP工作领导小组讨论,经再次讨论仍不能通过的,可不再采用政府和社会资本合作模式。

  3.项目采购

  (1)项目采购方式。PPP项目一般由项目实施机构在政府公共资源交易平台上公开发布,规范设置投资准入门槛,确保各类投资主体平等参与。采购文件编制中既要考虑项目的经济技术指标,更要综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和业绩等因素,择优选择诚实守信、安全可靠的合作伙伴。

  (2)签署项目合同。项目实施机构在按合法程序确定候选社会投资人,并经确认谈判达成一致,提出项目投资人后,报管委会审核同意,管委会授权项目实施机构与项目投资人签订项目合同,具体合同标准文本可参考国家发展改革委制定的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》、财政部制定的《PPP项目合同指南(试行)》及其他专项指导文件。

  (3)适用法律法规。项目实施机构采用招标方式采购的,适用《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例;采用其他方式采购的,适用《中华人民共和国政府采购法》及《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》。项目实施机构要根据上述法律法规在规定的信息发布渠道及时发布招标、采购公告和结果等信息,保证程序公开、过程透明。

  4.项目执行

  (1)设立项目公司。项目实施机构会同新区财政等部门监管PPP项目各方按照合同约定,按时足额出资设立项目公司,项目公司应保证按时完成项目融资并履行建造、运营、维护和移交等合同义务,确保工程质量。项目运行期间,项目公司依约提供安全、优质、高效、便利的公共服务,并定期对项目设施进行检修和保养,保证设施正常运行。

  (2)简化审批程序。项目按照相关规定履行审批、核准、备案程序。社会投资人确定前的项目前期工作由项目实施机构(或行业主管部门)负责,社会投资人确定后的项目前期工作由投资人(项目公司)负责,项目实施机构协助。同时进一步完善部门联动审批机制,充分利用项目前期成果,已办理的相关前置手续,原则上不再重复办理。核准文件或正式签订的项目合同,可作为项目投资主体变更的依据。

  (3)绩效监测和支付。项目实施机构应会同行业主管部门根据项目合同约定,监督社会资本或项目公司履行合同义务,定期监测项目产出的绩效指标,确保公共产品和服务供给的质量、效率和可持续性。项目合同中涉及有政府支付义务的,项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明,按照实际绩效通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。设置超额收益分享机制的,当项目收益超出预期时,政府可依据合同约定,下调公共产品或服务的价格或减少财政补贴、提高财政分成比例。

  (4)项目绩效评估。新区财政部门要会同相关行业主管部门和项目实施机构,加强对项目公共产品或服务质量和价格的监管,建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系,积极探索政府部门和社会资本之外的第三方评审机制,对项目运作的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行综合绩效评价。评价结果依法向社会公开,并作为价格和收费标准、财政补贴等调整的参考依据。

  5.项目移交

  PPP项目期满或提前终止移交时,项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组,按照PPP项目合同中明确的移交形式、移交内容、移交标准和补偿方式与社会资本确认移交手续,组织性能测试。社会资本要把满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件,连同资产清单完整移交给项目实施机构或政府指定的其他机构,办妥法律过户和管理权移交手续。性能测试结果不达标的,项目实施机构或政府指定的其他机构应要求社会资本进行恢复性修理、更新重置或提取履约保函。

  五、工作措施

  (一)建立工作协调机制。管委会成立由管委会主要领导任组长的新区PPP工作领导小组,新区经发局(金融办)、财政局(国资委)、审计局、办公室(法制办)、公共资源交管办以及相关行业主管部门等为成员单位,对通过评估论证的PPP项目进行研究讨论,明确工作体制机制,研究完善相关政策体系,统筹安排新区PPP工作的总体规模和进度,协调PPP模式推广运用中的相关工作。领导小组下设办公室,办公室设在新区经发局。

  (二)明确工作职责。

  新区经发局负责PPP项目储备库建设和管理,年度计划目标制订,统一公开发布新区PPP项目信息,依法审核各类公共服务价格和收费标准,定期进行成本监审。

  新区财政局会同有关部门,牵头负责对涉及本级财政资金(资产、资源)投入的PPP项目进行物有所值和财政可承受能力评估,建立和完善政府补贴制度,按时足额到位各项资金,组织开展项目绩效评价。

  新区国资委要支持区属国有企业积极参与PPP项目谋划和实施,做好相关资产评估、产权交易的管理工作。

  新区办公室(法制办)负责涉及PPP模式管理领域相关规范性文件和《宁波市行政机关合同管理办法》规定审查范围的项目合同的合法性审查工作。

  新区建设局、水利、教育、卫生计生、城管、旅游等行业主管部门主要负责本行业内相关实施细则的制定,确定各类技术性规范和公共服务标准,提出本行业相关PPP项目并开展前期研究工作,组织或配合项目实施机构编制PPP项目实施方案,加强对项目建设质量、运营标准和安全的监督,保障公共产品的质量、效率和延续性。

  新区金融办负责协调金融机构监管部门,支持各类金融机构通过提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等综合金融服务,或与社会资本组成联合体参与PPP项目等方式,参与PPP项目的策划、融资、建设和运营。

  新区审计局要做好审计监督工作,加强PPP项目决策、实施过程的行政监督,依法查处违纪违规行为。

  新区公共资源交管办负责做好PPP项目采购交易活动的综合监管工作。

  新区规划、国土资源、环保等部门根据各自职责参与项目过程管理,做好各项审批服务工作,督促社会投资主体严格遵守环保、用地、节能、质量、安全等规定,指导企业依法经营。

  (三)完善支持政策。管委会研究探索设立一定规模的PPP模式下的产业投资基金,可用于对公共服务和基础设施存量项目PPP模式改造、PPP项目前期投入和项目实施支持。在继续推行行政审批标准化、便利化建设的同时,各类行政审批部门要研究和完善PPP项目审批方式,进一步简化审批程序,减少审批环节,提高审批效率。要重点保障PPP项目建设用地,实行多样化土地供应方式。财政、金融办等政府部门要制订完善支持政策,盘活国有资产,拓宽项目融资渠道,引导支持各类金融机构及早进入项目前期准备工作。

  (四)优化发展环境。加强全社会信用体系建设,保障政府和社会资本合作顺利推进。加强项目实施能力建设,引进和培育第三方专业咨询机构,鼓励社会中介机构、社团组织积极参与项目建设,提供法律、财务、咨询等专业服务。加强法制保障,依法保障PPP项目投资人合法权益。健全信息公开制度,及时发布项目信息、招标(采购)需求以及行业政策、市场需求等信息,增强政策透明度。提升公众参与度,畅通公众获取和反馈有关信息的渠道,保障公众的知情权、建议权和监督权。

  (五)防范债务风险。在对政府付费或提供财政补贴等支持的项目进行财政承受能力论证时,要综合考虑政府风险转移意向、支付方式和市场风险管理能力等要素,量力而行,减少政府不必要的负担。要依法严格控制政府各类或有债务,严防债务风险转移,切实防范和控制财政风险。政府对社会投资人或项目公司按约定规则依法承担授予特许经营权、合理定价、投资补助、政府付费和财政补贴等相关责任,不承担社会资本投资人或项目公司的偿债责任。除法律另有规定外,各局办及其所属部门不得以任何方式提供担保。

  (六)设定回报机制。设立合同调整机制,应根据项目运营情况、公众满意度等,适时调整价格、收费标准、财政补贴、租金等,确保回报合理、项目可持续运营,又避免谋取暴利。新区财政局建立动态补贴机制,根据项目投资人和项目实施机构申请,以项目运营绩效评价结果为依据,综合考虑建造成本、运营费用等因素提出补贴意见,报管委会批准。同时,将财政补贴等支出分类纳入同级政府预算,在中长期财政规划中予以统筹考虑。对于收入覆盖成本和合理收益以外,超出社会资本合理收益的部分,政府与社会资本应合理分享;对于非经营管理原因造成亏损部分,政府与社会资本可在合同中约定分担、补贴机制。

  (七)健全退出机制。政府应与社会资本投资人明确项目的退出路径,保障项目持续稳定运行。如遇不可抗力或违约事件导致合作提前终止时,各部门应做好应急预案,及时做好接管,保障公共利益不受侵害。政府可依托于各类产权、股权交易市场,为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。合作期满后,要按照合同约定的移交形式、内容和标准,及时组织开展项目验收、资产交割等工作,妥善做好项目移交。

  (八)加强考核监管。各项目实施机构要加强内控管理,建立健全有效的监督机制,防止在招商对接、建设运营监管中出现违法违规现象。各行业管理部门要加强对项目建设质量、运营标准和安全的监督,保障公共产品的质量、效率和延续性。新区经发、财政、审计等相关部门,要在各自职责范围内依法对PPP工作进行全过程的监督,确保规范运作,程序合法,公开透明。

  本意见自发文之日起施行。

文件原文:

甬新管发〔2016〕20号

咨询电话:0574-63071865
政策解读:

解读《宁波杭州湾新区政府与社会资本合作PPP模式的实施意见》

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